鹤壁：以高质量空间规划助推高质量发展

　　原标题：以高质量空间规划助推高质量发展 ——鹤壁市国土空间规划和“一张图”建设的探索与实践

淇河成为全省水质最好的河流

淇滨区上峪乡桑园村建成了特色旅游村

浚县古城得到有效保护

生态修复让废弃矿山变花园

良好的生态环境让老百姓有了更多的获得感和幸福感

　　这是一块古老的土地。因“仙鹤栖于南山峭壁”而得名的鹤壁，历史悠久，文化底蕴深厚。

　　这是一块曾经辉煌的热土。这座因煤炭而扬名的资源型城市又因煤而痛，经济社会发展和生态环境面临极大压力：采煤沉陷区“千疮百孔”，老城区环境“黑、脏、乱”……

　　这是一块充满希望的土地。近年来，鹤壁市先行先试，积极探索国土空间规划改革路径，统筹协调推进空间规划编制、用途管制实施、信息系统建设“三位一体”，持续优化国土空间格局。同时，按照自然资源部关于同步构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的最新要求，结合“放管服”以及工程建设项目审批制度改革，率先建设具备辅助空间规划编制、监测评估预警、在线并联审批等功能的国土空间规划“一张图”业务协同审批管理系统并上线运行，积极推进政府职能转变，有效推动了节约集约用地、国土优化开发、城乡区域协同发展，让这座传统资源型城市焕发出新的活力。

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　　优化空间布局科学划定主体功能区

　　每一个老鹤壁人或许都记得：鹤壁的主城区曾经历过三次变迁，从最早的鹤壁集到如今的淇滨区，直线距离达35公里，空间变迁的背后印证了经济的发展和城市的转型。

　　“1957年建市以来，国土空间的持续开发利用有力促进了鹤壁的经济发展和社会进步。但伴随改革，耕地减少过快、资源开发强度大、环境问题凸显、空间结构不合理和空间利用效率低等一系列问题日益凸显，进一步优化国土空间开发格局势在必行。”鹤壁市自然资源和规划局党组书记段东宏告诉记者。

　　转型发展，规划先行。为解决产业发展不均衡、城镇发展无序扩张、多规重叠交叉等问题，2014年鹤壁市与中国国土经济学会合作建立了全国首家国土空间优化发展实验区，联合编制了全国首个地市级《国土空间优化开发格局规划纲要》。

　　2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，我省被确定为全国9个试点省份之一，鹤壁最先成为省市空间规划协同编制试点市。

　　为此，鹤壁市委、市政府成立了以市长为组长，有关副市长为副组长的工作领导小组,积极推进空间规划编制试点工作，研究制定了《鹤壁市空间规划编制实施方案》，并与中国土地勘测规划院联合试点编制了《鹤壁市空间规划（2017－2035年）》。今年以来，按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》及自然资源部和省自然资源厅一系列关于国土空间规划的最新规范和要求，该市在试点基础上又与省国土资源调查规划院和省城乡规划设计院联合编制了《鹤壁市国土空间总体规划（2019—2035年）》，形成了专题报告、信息系统建设等一系列试点成果，为全省乃至全国市县空间规划编制探索了路径。

　　这份全国首个地市级国土空间规划，结合了资源禀赋条件、发展实际及区域特色，将全市国土空间划分为三大主体功能区——西部山区定位为生态保护主功能区、中部城区定位为城市建设主功能区、东部平原区定位为农业发展主功能区。在“三区”基础上又严格划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界线等“三线”。

　　记者在采访中获悉，根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价要求，鹤壁市共统筹划定生态保护红线约77平方公里，约占全市总面积的3.6%；划定永久基本农田保护红线90929.91平方公里，占全市总面积的42.4%。严格控制城镇无序扩张，划定了约占全市总面积的12%的城镇开发边界。“三线”按1∶10000比例实现精准落地，统筹划定生态、农业和城镇“三类”空间，为国土空间全域管控奠定了良好基础。

　　“通过科学合理的空间规划编制，全市更能科学地处理城市发展、产业布局和基本农田保护的关系，让各个功能区最大程度地发挥各自的优势和特色，从而有效促进了高质量发展城市建设，经济指标平稳增长，产业结构更加优化，发展动能持续增强，城乡面貌不断改善。”鹤壁市副市长刘文彪表示。

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　　“一张图”让群众少跑腿

　　空间规划编制划定“三区三线”等成果如何通过现代信息手段，让政府各部门比较简单地快速掌握，并落地生根？段东宏说，这个手段和途径就是“一张图”信息化操作系统，既实现了政府的科学决策，也实现了让数据多跑路、让群众少跑腿，提高了行政审批效率。

　　今年5月，自然资源部在《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于全面开展国土空间规划工作的通知》中要求，基于国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，着手搭建从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”。今年7月，自然资源部明确依托国土空间基础信息平台，全面开展国土空间规划“一张图”建设和市县国土空间开发保护现状评估工作。

　　借助这股东风，鹤壁市在原有空间规划信息平台基础上，全力推进国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设。他们收集了市发改委、市自然资源和规划、市生态环境等30个委办局的各类空间数据，以鹤壁市第三次全国国土调查初步成果为基础的现状、规划、管理及社会经济四大类数据成果，建设了国土空间规划“一张图”应用、国土空间规划分析评价、国土空间规划成果审查与管理等7个子系统，完成了坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图建设，实现了各类空间数据的统一管理与共享，可服务于覆盖规划编制、审批、实施、监测、评估、预警的全流程管理。

　　同时，结合市政府空间规划体系、工程建设项目审批制度“双改革”要求，鹤壁市将国土空间规划“一张图”及合规性检测等内容与建设工程项目审批系统进行了融合及互联互通，形成了“一张图”国土空间数据资源体系，在全省率先开发建设了具备“多规合一”业务协同、在线并联审批、统计分析、监督管理等功能的国土空间规划“一张图”业务协同审批管理系统。

　　“一张图”提升了自然资源监管水平。自2019年空间规划“一张图”在市政务外网上线运行以来，发改、自然资源和规划等部门根据项目性质通过“一张图”实时监控与动态分析功能，优先选择储备土地保障，共使用1878亩储备土地，保障了“辅仁中小学”公益设施和“惠能数控”“巨源生物”等重点项目的快速落地、实施，做优了土地存量的盘活。

　　通过国土空间规划“一张图”及时更新的卫星遥感影像数据，对近两年实施项目，尤其是上线审批的工程建设项目，从项目选址和项目交地、开工、建设等环节进行系统全流程动态监管，通过对影像、图片不同时段的变化差异分析，对不按规划方案建设或者供而未用项目及时做出处置，防止土地闲置或低效开发利用。如在鹤壁市的“瑞达科技项目”和“蓝赛环保项目”中，实现了全程信息化动态监管和服务。另一方面通过“一张图”系统还可以对国土空间规划实施后的空间开发利用现状进行评估，为监督规划实施、底线管控和政策制定提供依据。

　　“一张图”提高工程项目审批效率。鹤壁市将国土空间规划“一张图”实施监督信息系统和住建部要求建设的建设工程项目审批系统融合打造，相互支撑，建设“一张图”业务协同审批管理系统，既实现自然资源部、住建部两部委“双改革”建设目标，又实现全事项办理、全过程闭环、全流程监管和全空间覆盖，实现了功能融合，两者的结合，使得空间规划“一张图”额外新增了项目选址、规划方案、工程建筑、工程验收等审批模块和功能，反向上，工程项目审批基于空间规划“一张图”的数据支持，支撑项目科学选址，高效审批。系统建设实现了资源高效配置、空间高效统筹。此外，鹤壁市还根据实际需求，又开发建设了项目规划智能选址、生态用途管制等应用子系统和功能模块，将建设用地节约集约利用理念充分融入项目选址中。帮助项目选址，促进建设用地节约集约利用。系统上线以来，基于系统丰富的国土空间大数据体系，共为公路部门“十四五”“十五五”公路建设项目提供智能选址路线6条；为发改部门通过项目库策划选址项目40个。“一张图”系统应用广泛，被发改、住建等二十多个部门共享使用，为优化营商环境，提高审批效率，促进土地高效利用，建设智慧鹤壁提供技术支撑。

　　“一张图”建设过程中，按照工程审批改革要求，进一步精简审批环节，压缩审批时限，合并办理选址意见书和用地预审，同步发放建设用地批准和规划用地许可证，实行一窗受理、并联审批、合并报件，提高审批效率。最长工程建设项目审批时限90个工作日，比国家和省定目标分别减少了30个和10个工作日，系统上线以来，已审批项目44个。

　　“在‘一张图’上，随便点击任何一块土地，都能准确了解这块地的‘前生今世’，所处功能区和土地类型，以及规划情况。”鹤壁市自然资源和规划局总工程师李园说，“如果项目不符合规划，报批前就被‘一票否决’，避免了用户挨个部门跑审批，中途才发现与规划有冲突而前功尽弃。”

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　　坚守生态红线严格自然生态空间用途管制

　　2017年，原国土资源部等部委确定在9个省开展自然生态用途管制试点工作。第二年4月，河南省自然生态空间用途管制试点市花落鹤壁。

　　自然生态空间，是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。用途管制主要是通过土地用途分区，并辅之以开发许可、发展权转移等手段，控制土地用途改变，维护公共利益。

　　如何管制，才能坚守生态红线？鹤壁市制定了生态红线和生态空间分级分类项目准入正负面清单和实施占用、转换、退出、修复、转用办法。对河流等线性生态空间，根据不同区段承载的生态功能，实施不同的管制规则，并将自然生态空间划定成果纳入“一张图”管理。

　　生态保护红线内区域采用“正面清单+开发强度”的方式进行管控，允许生态保护修复和环境治理、原住居民正常生产生活设施建设修缮和改造、必要的河道堤防岸线整治及国家、省重大交通基础设施项目和国家战略性矿产勘查项目等人类活动，禁止生态用地向农用地、城镇用地转用等；一般生态空间采取分类制定“正负面清单+开发强度”的方式进行管控，严控新建、扩建、改建除三产融合以外的工业项目，严控以城镇建设为目的的人为活动，严控新、改、扩建矿产资源开发项目，禁止进行开山、采石、开矿、开荒、房地产、度假村等任何不符合主体功能定位的建设项目和开发活动，等等。

　　自2016年试点以来，鹤壁市划定占国土面积的3.6%生态红线、21.77%生态空间，得到严格保护和管制。所有拟占用生态空间的项目通过“一张图”业务协同审批管理系统审核和审批。不符合生态功能和准入条件的项目一律不予审批；对符合生态空间准入的、有助于生态修复的湿地公园停车场和湿地公园展览馆等项目进行了审批占用。

　　在保护生态空间的同时，鹤壁市利用一张图系统，叠加各类生态修复专题数据，对修复现状及修复工作量进行定量分析评估，利用信息化手段提升生态修复效率。两年来，借助国家南太行山水林田湖草生态修复项目，共开展环境治理项目50个，投入资金8亿元，增加矿山环境生态治理面积18990亩，河道生态修复75.4公里，新增湿地面积4116亩，低质低效林改造面积10455亩，耕地面积8000亩，确保生态空间面积不减少，生态数量不降低，生态质量有提升的目标。

　　在空间规划“一张图”支撑保障下，鹤壁市自然资源治理能力明显提升。鹤壁市同时采取项目上山，项目瘦身，盘活存量和激励低效用地再开发等措施，土地节约集约利用潜力进一步释放，自然资源节约集约利用水平进一步提高。耕地和生态环境得到“双”保护，耕地保护目标和基本农田保护目标均高出省下达指标。城乡建设用地增速、人均城乡建设用地、人均城镇工矿用地连年下降，森林覆盖率增加到34%，城市绿地率增加到43%，单位GDP用地规模年下降5%左右。鹤壁市转型发展实现了关键性跨越，被评为国家森林城市、海绵城市、优秀旅游城市、循环经济示范市、节能改造示范市、国家旅游示范区。

　　鹤壁市生态环境持续优化。以海绵城市建设和园林城市建设为抓手，扩展城镇绿地、水系，努力实现青山常在、绿水长流，山水相望、林河相间。目前，鹤壁森林覆盖率达到32.6%，城市绿化覆盖率39.91%，淇河水质达标率100％，实现了由“煤城”到“绿城”的转变。

　　“没有空间规划作为指引，再好的发展思路也难以实现。下一步，我们将立足鹤壁发展的战略定位，聚焦‘两个高质量’建设，统筹考虑规划与重点项目、基础设施建设和其他规划的融合衔接，完善提升规划内容，推动编制工作提质提速，加快形成国土空间规划‘鹤壁模式’，为全国提供可复制、可推广的经验。”鹤壁市委书记马富国表示。 （河南日报记者李运海）